Ação penal: tudo que você precisa saber

A ação penal é um meio de iniciar o processo penal, quando existem indícios de autoria e materialidade. No Processo Penal, a ação penal pode ser pública ou privada.

Sendo pública, a propositura deverá ser feita pelo Ministério Público, por meio da denúncia. Além disso, a ação penal pública pode ser:

  • Incondicionada, quando o Ministério Público não tiver que se submeter a qualquer condição para o seu oferecimento; 
  • Condicionada, quando houver necessidade de existir a representação do ofendido ou de seu representante legal, ou quando for necessária a requisição do Ministro da Justiça. 

Por outro lado, a ação penal privada será intentada pelo ofendido ou pelo seu representante legal, sendo ela feita por meio da queixa-crime. São essas as situações descritas nos arts. 24 e 30, Código de Processo Penal, vejamos: 

Art. 24, CPP. Nos crimes de ação pública, esta será promovida por denúncia do Ministério Público, mas dependerá, quando a lei o exigir, de requisição do Ministro da Justiça, ou de representação do ofendido ou de quem tiver qualidade para representá-lo.

Art. 30.  Ao ofendido ou a quem tenha qualidade para representá-lo caberá intentar a ação privada.

Condições da ação no processo penal

Para compreender esse ponto, é necessário observar o art. 395, inciso II do CPP, que traz de maneira expressa a necessidade de serem cumpridas as condições da ação para que a denúncia ou queixa seja recebida pelo Poder Judiciário:

Art. 395.  A denúncia ou queixa será rejeitada quando: 

II – faltar pressuposto processual ou condição para o exercício da ação penal; 

Por condições da ação, entende-se pela presença dos seguintes elementos:

  1. Legitimidade de parte: se a ação for pública, a iniciativa deve ser tomada por um membro do Ministério Público, sendo um Promotor de Justiça (para competência estadual) ou um Procurador da República (para competência federal). No caso de ação penal privada, a legitimidade cabe ao ofendido ou a seu representante legal, por meio da queixa-crime, que deve ser apresentada por um advogado devidamente inscrito na OAB.
  2. Interesse de agir: o interesse de agir ocorre quando não houver extinção da punibilidade e estiverem presentes os indícios de autoria e materialidade da infração penal.
  3. Possibilidade jurídica do pedido: para que uma pessoa seja acusada de uma infração penal, é necessário que o ato descrito na ação penal seja tipificado, ou seja, esteja previsto na lei. No Processo Penal, a ação deve ser fundamentada com o objetivo de aplicar uma pena ou uma medida de segurança, já que essas são as únicas formas de execução penal.

Ação penal pública

A ação penal será de natureza pública quando for iniciada pelo Ministério Público, podendo ser incondicionada ou condicionada, com base no artigo 129, inciso I, da Constituição Federal:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

I – promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;

Por fim, é importante lembrar a regra estabelecida no artigo 24, § 2º, do Código de Processo Penal, que classifica como ação penal pública qualquer crime cometido em prejuízo ao patrimônio ou interesse da União, dos Estados ou dos Municípios.

Princípios da ação penal pública

A ação penal pública possui princípios próprios, quais sejam: 

  1. Obrigatoriedade: o Ministério Público, ao enfrentar uma infração penal, não pode negociar sobre a apresentação ou não de uma ação penal. Esse é um dever imposto ao titular exclusivo da ação penal. Vale lembrar que o Ministério Público pode optar por não iniciar a ação penal quando o crime tiver uma pena máxima abstrata de até dois anos, pois, nesse caso, aplica-se o instituto da transação penal, conforme previsto no artigo 76 da Lei n. 9.099/95 (exceção à obrigatoriedade): 

Havendo representação ou tratando-se de crime de ação penal pública incondicionada, não sendo caso de arquivamento, o Ministério Público poderá propor a aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou multas, a ser especificada na proposta.

  1. Indisponibilidade: uma vez proposta a ação penal pública, não é possível desistir dela, pois o membro do Ministério Público não possui mais a discricionariedade para decidir se deve ou não apresentar a denúncia. Nesse ponto, a ação penal deverá ser analisada pelo juiz, que poderá condenar ou absolver o acusado. Em conformidade com o princípio mencionado, a lei, conforme o artigo 42 do Código de Processo Penal: “O Ministério Público não poderá desistir da ação penal”. 

Uma exceção ao requisito de indisponibilidade pode ser encontrada no artigo 89 da Lei n. 9.099/95, que permite a suspensão condicional do processo quando o acusado estiver respondendo por um crime cuja pena mínima abstrata seja igual ou inferior a um ano. 

Nesse contexto, caso o acusado aceite as condições propostas pelo Ministério Público, o processo ficará suspenso por um período determinado. Se todas as condições forem cumpridas, ao final, a punibilidade do acusado será extinta.

  1. Oficialidade: assim como no inquérito policial, a aplicação desse princípio exige que o titular da ação penal pública seja um integrante dos quadros estatais. Portanto, apenas um membro do Ministério Público poderá iniciar a ação penal.

Prazo para oferecimento da denúncia

Nos crimes de ação penal pública, o Código de Processo Penal abordou o tema de maneira específica, estabelecendo uma diferença de prazo somente se o réu estiver preso ou em liberdade:

Art. 46.  O prazo para oferecimento da denúncia, estando o réu preso, será de 5 dias, contado da data em que o órgão do Ministério Público receber os autos do inquérito policial, e de 15 dias, se o réu estiver solto ou afiançado. No último caso, se houver devolução do inquérito à autoridade policial (art. 16), contar-se-á o prazo da data em que o órgão do Ministério Público receber novamente os autos.

É importante destacar que há um prazo específico para os crimes previstos na Lei nº 11.343/2006 (Lei de Drogas), o qual não varia se o réu estiver preso ou em liberdade, sendo de dez dias para ambos os casos. A redação do dispositivo é a seguinte:

Art. 54. Recebidos em juízo os autos do inquérito policial, de Comissão Parlamentar de Inquérito ou peças de informação, dar-se-á vista ao Ministério Público para, no prazo de 10 (dez) dias, adotar uma das seguintes providências:

I – requerer o arquivamento;

II – requisitar as diligências que entender necessárias;

III – oferecer denúncia, arrolar até 5 (cinco) testemunhas e requerer as demais provas que entender pertinentes.

Titularidade da ação penal pública

Como mencionado anteriormente, o Ministério Público é o titular exclusivo da ação penal pública, seja na forma incondicionada ou condicionada, conforme estabelecido no art. 129, inciso I, da Constituição Federal.

Ação penal pública condicionada à representação

Essa é uma das modalidades de ação penal pública, onde a representação é uma condição necessária para que o Ministério Público possa iniciá-la.

Ela está prevista no Código de Processo Penal, em seu art. 24, caput. A representação deve ser feita pelo ofendido ou por seu representante legal. No entanto, se o ofendido falecer, a representação passará para seus familiares, ou seja, cônjuge, ascendente, descendente ou irmão, conforme disposto no art. 24, § 1º, do CPP.

Uma vez apresentada a representação ao Ministério Público, o ofendido não poderá mais desistir, pois o controle da ação penal sai de sua alçada, aplicando-se, a partir de então, o princípio da indisponibilidade. O Código de Processo Penal tratou expressamente dessa questão:

Art. 25.  A representação será irretratável, depois de oferecida a denúncia.

De acordo com a redação do art. 38 do CPP, o prazo para seu oferecimento é de seis meses, conforme se observa abaixo:

Art. 38.  Salvo disposição em contrário, o ofendido, ou seu representante legal, decairá no direito de queixa ou de representação, se não o exercer dentro do prazo de seis meses, contado do dia em que vier a saber quem é o autor do crime, ou, no caso do art. 29, do dia em que se esgotar o prazo para o oferecimento da denúncia.

Em caso de descumprimento desse prazo, ocorrerá a decadência e, consequentemente, a extinção de punibilidade, não podendo mais nada ser feito contra o acusado, ainda que se trate de réu confesso. 

A representação pode ser feita de forma oral ou escrita e deve ser apresentada pessoalmente ou por procurador com poderes especiais ao Ministério Público, à Autoridade Policial ou ao Juiz, conforme o art. 39, caput, do CPP.

O conteúdo da representação deve incluir informações que possam auxiliar na apuração do fato e da autoria, conforme o art. 39, § 2º, do CPP. Se a representação contiver elementos suficientes para a propositura da ação penal, o Ministério Público dispensará o inquérito policial e apresentará a denúncia no prazo de quinze dias, conforme o art. 39, § 5º, do CPP.

Como exemplo atual de um crime que exige representação como condição de procedibilidade, menciona-se o crime de injúria racial, descrito no art. 140, § 3º, do Código Penal.

Nesse caso, a legislação exige que a representação seja oferecida pela vítima ou pelo ofendido dentro do prazo decadencial de seis meses, conforme o art. 145, parágrafo único do CP, sob pena de extinção da punibilidade.

No entanto, um ponto de destaque deve ser feito em relação à recente decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal no HC 154.248. Nessa decisão, o colegiado determinou que o crime de injúria racial é imprescritível, nos mesmos termos dos delitos de racismo previstos na Lei nº 7.716/89, por equiparação constitucional.

Assim, apesar da imprescritibilidade desses crimes, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal, a necessidade de representação nos moldes discutidos neste tópico ainda é exigida.

Ação penal pública incondicionada

A ação penal pública incondicionada é a regra, ou seja, quando não houver disposição específica sobre como o crime deve ser processado, a forma será incondicionada. Esta orientação está prevista no art. 100, caput, do Código Penal, o qual merece ser transcrito devido à sua importância:

Art. 100 – A ação penal é pública, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do ofendido.  

Dessa maneira, quando a ação for pública condicionada ou movida mediante queixa-crime, a lei EXPRESSAMENTE demonstrará qual será a forma utilizada. Vejamos o exemplo do crime de ameaça: 

Art. 147, CP. Ameaçar alguém, por palavra, escrito ou gesto, ou qualquer outro meio simbólico, de causar-lhe mal injusto e grave:

Pena – detenção, de um a seis meses, ou multa.

Parágrafo único – Somente se procede mediante representação.

ATENÇÃO: Os crime contra a dignidade sexual procedem mediante ação penal pública INCONDICIONADA, conforme previsão do próprio art. 225 do CP. 

Os crimes contra a honra são processados por meio de ação penal privada, tais como calúnia (art. 138), difamação (art. 139) e injúria (art. 140) do Código Penal, com algumas exceções que serão tratadas posteriormente em relação a esses delitos.

No caso da injúria, há a situação prevista no art. 140, § 2º, do Código Penal, em que o legislador trata tal delito como sendo de ação penal pública incondicionada, conforme o disposto no art. 145, caput, do Código Penal, devido à ocorrência de violência contra a pessoa.

Nestes casos, o termo usado é “injúria real”, uma vez que o ato de injuriar alguém é praticado por meio de lesão corporal. Por exemplo, quando o agente desfere um tapa na face da vítima com a intenção de menosprezar ou humilhar (meios aviltantes).

Outra situação excepcional em que a regra geral da ação penal privada não se aplica está prevista no art. 140, § 3º, do Código Penal, onde a ação penal é pública condicionada à representação, nos chamados crimes de injúria racial.

Nesses casos, aplica-se a exceção prevista no art. 145, parágrafo único, do Código Penal, sendo necessária a representação da vítima para que a ação penal seja iniciada. Essa representação deve ser feita no prazo decadencial de seis meses, sob pena de extinção da punibilidade, conforme os arts. 103 e 107, IV, do Código Penal.

Ação de iniciativa privada

Essa forma de provocar a jurisdição penal é prerrogativa do ofendido ou de seu representante legal, sendo o Código de Processo Penal claro nesse sentido:

Art. 30.  Ao ofendido ou a quem tenha qualidade para representá-lo caberá intentar a ação privada.

Importante assinalar que, se o ofendido falecer ou for declarado ausente, isso, por si só, não impedirá a propositura da ação penal privada, pois tal direito passará para os seus sucessores, conforme disposto no art. 31 do Código de Processo Penal:

Art. 31.  No caso de morte do ofendido ou quando declarado ausente por decisão judicial, o direito de oferecer queixa ou prosseguir na ação passará ao cônjuge, ascendente, descendente ou irmão.

Cumpre ressaltar que a forma de propositura dessa ação penal privada é a queixa-crime, um instrumento processual assinado por advogado ou defensor público. Este último caso aplica-se se o ofendido for pobre no sentido legal e não tiver condições de contratar advogado particular.

Outra questão relevante ocorre quando o ofendido é menor de 18 (dezoito) anos ou doente mental e não possui representante legal, ou quando os interesses do ofendido colidem com os do representante legal. Nesse caso, surge a figura do curador especial, que zelará pelo direito do ofendido para a propositura da ação penal privada. Conforme o art. 33 do Código de Processo Penal:

Art. 33.  Se o ofendido for menor de 18 anos, ou mentalmente enfermo, ou retardado mental, e não tiver representante legal, ou colidirem os interesses deste com os daquele, o direito de queixa poderá ser exercido por curador especial, nomeado, de ofício ou a requerimento do Ministério Público, pelo juiz competente para o processo penal.

O candidato deve tomar cuidado com a regra do art. 34 do Código de Processo Penal, que perdeu eficácia diante da nova sistemática processual. O maior de 18 (dezoito) anos não necessita mais de curador para reger os seus direitos, pois, com a capacidade plena, ele exercerá de forma autônoma o direito de propor queixa-crime, por meio de advogado constituído.

Princípios da ação penal privada

Assim como na ação penal pública, a ação penal privada tem princípios próprios de regência, como se verá a seguir.

a) Oportunidade: ofendido terá o direito de escolher entre processar ou não o autor de uma infração penal, mesmo que existam provas suficientes para a condenação. Este princípio é também conhecido como princípio da conveniência.

b) Disponibilidade: uma vez intentada a queixa-crime, o ofendido poderá desistir de prosseguir no processo, notadamente por meio dos institutos do perdão e da renúncia.

Esses dois princípios estão elencados nos artigos arts. 49 e 51 do CPP, vejamos:

Art. 49.  A renúncia ao exercício do direito de queixa, em relação a um dos autores do crime, a todos se estenderá.

Art. 51.  O perdão concedido a um dos querelados aproveitará a todos, sem que produza, todavia, efeito em relação ao que o recusar.

Por fim, é importante lembrar que ambos os institutos constituem causas de extinção da punibilidade, conforme o art. 107, V, do Código Penal.

c) Indivisibilidade: caso o autor da queixa-crime esteja diante de uma situação que envolva mais de um réu, ele deverá propor a ação penal contra todos, não podendo escolher contra quem impetrará a ação. Esta é a redação do art. 48 do Código de Processo Penal:

Art. 48.  A queixa contra qualquer dos autores do crime obrigará ao processo de todos, e o Ministério Público velará pela sua indivisibilidade.

Dessa forma, caso o ofendido entre com a queixa-crime apenas contra um dos réus, o Ministério Público deverá atuar no processo penal para garantir que a ação seja movida contra todos os envolvidos ou contra nenhum deles. Se o autor da queixa-crime persistir em processar apenas alguns dos réus, a renúncia poderá ocorrer como causa de extinção da punibilidade.

Prazo para oferecimento da queixa-crime

Da mesma forma que na representação, existe um prazo para o ofendido impetrar a ação penal privada, sob pena de decadência caso não seja respeitado. Este prazo está previsto no art. 38 do Código de Processo Penal, que é novamente transcrito devido à sua importância:

Art. 38.  Salvo disposição em contrário, o ofendido, ou seu representante legal, decairá no direito de queixa ou de representação, se não o exercer dentro do prazo de seis meses, contado do dia em que vier a saber quem é o autor do crime, ou, no caso do art. 29, do dia em que se esgotar o prazo para o oferecimento da denúncia.

Sendo assim, caso seja violado o prazo de seis meses, ocorrerá o fenômeno da decadência, resultando na extinção da punibilidade conforme previsto no art. 107, IV do Código Penal.

Titularidade da ação penal privada

Conforme mencionado anteriormente, cabe ao ofendido ou à pessoa que tiver sua representação legal a proposição dessa ação penal, por meio da queixa-crime. Para fins técnicos, o autor da queixa-crime é denominado querelante, enquanto o réu é chamado de querelado.

É importante conhecer exatamente a redação do art. 44 do Código de Processo Penal, pois é motivo de muitos indeferimentos de queixa-crime que não observam seu conteúdo.

Art. 44.  A queixa poderá ser dada por procurador com poderes especiais, devendo constar do instrumento do mandato o nome do querelante e a menção do fato criminoso, salvo quando tais esclarecimentos dependerem de diligências que devem ser previamente requeridas no juízo criminal.

Assim, a queixa-crime deve ser acompanhada de uma procuração com poderes especiais, a qual deve conter o nome do querelante e do querelado, além da menção ao fato criminoso. Sem este último requisito, o Juiz não poderá conhecer da queixa-crime.

Aditamento da queixa-crime

Como o advogado é quem irá propor a queixa-crime, sem que o Ministério Público interfira em seu conteúdo, a lei estipula que este último atue como fiscal da lei, podendo aditá-la caso haja alguma falha processual. Isso está previsto no Código de Processo Penal.

Art. 45.  A queixa, ainda quando a ação penal for privativa do ofendido, poderá ser aditada pelo Ministério Público, a quem caberá intervir em todos os termos subsequentes do processo.

Assim, o Promotor de Justiça ou Procurador da República irá atuar como custos legis, devendo ao final posicionar-se pela condenação ou absolvição do querelado.

Extinção da punibilidade na ação penal privada

O querelante deve ficar atento aos casos que podem extinguir a ação penal privada, pois estão todos previstos na lei e resultam na extinção da punibilidade.

  • Os casos previstos são: decadência, renúncia, perdão do ofendido e perempção.

A decadência, como discutido anteriormente, invalida definitivamente o direito de ação se o autor não respeitar o prazo de seis meses para apresentar a queixa-crime. Esse prazo está estipulado no artigo 38, primeiro parágrafo, do Código de Processo Penal, contado a partir do conhecimento do autor do crime. Após o transcurso desse prazo, ocorre a extinção da punibilidade, conforme estabelecido no artigo 107, inciso IV, do Código Penal.

Já a renúncia ocorre quando o querelante, de maneira expressa ou implícita, desiste de processar o autor do fato. Essa forma de desistência pode ser identificada nos artigos subsequentes mencionados, podendo expressa ou tácita:

Art. 50.  A renúncia expressa constará de declaração assinada pelo ofendido, por seu representante legal ou procurador com poderes especiais.

Art. 57.  A renúncia tácita e o perdão tácito admitirão todos os meios de prova.

Também constitui uma forma de extinguir a punibilidade, conforme o artigo 107, inciso V, do Código Penal. O perdão do ofendido é um ato realizado pelo querelante, porém depende da aceitação expressa do querelado para ser válido:

Art. 51.  O perdão concedido a um dos querelados aproveitará a todos, sem que produza, todavia, efeito em relação ao que o recusar.

Caso o perdão não seja aceito diretamente pelo querelante, poderá ser válido se concedido por um procurador com poderes especiais para esse fim, conforme estabelecido no artigo 55 do Código de Processo Penal.

A forma de aceitar o perdão judicial segue a mesma linha da renúncia, exigindo que o querelado aceite expressamente nos autos dentro de um prazo de três dias. Se esse prazo expirar sem qualquer manifestação do querelado, considera-se que houve aceitação tácita.

Se o perdão foi concedido fora do processo, o querelado deve manifestar expressamente se o aceita, sendo permitida essa manifestação por meio de procurador com poderes especiais ou por seu representante legal, conforme previsto no artigo 59 do Código de Processo Penal.

Por fim, o perdão aceito também é causa de extinção da punibilidade, conforme o artigo 107, inciso V, do Código Penal, e pelo artigo 58, parágrafo único, do Código de Processo Penal.

A última forma de extinguir a ação penal é a perempção, conforme estabelecido no artigo 60 do Código de Processo Penal.

Art. 60.  Nos casos em que somente se procede mediante queixa, considerar-se-á perempta a ação penal:

I – quando, iniciada esta, o querelante deixar de promover o andamento do processo durante 30 dias seguidos;

II – quando, falecendo o querelante, ou sobrevindo sua incapacidade, não comparecer em juízo, para prosseguir no processo, dentro do prazo de 60 (sessenta) dias, qualquer das pessoas a quem couber fazê-lo, ressalvado o disposto no art. 36;

III – quando o querelante deixar de comparecer, sem motivo justificado, a qualquer ato do processo a que deva estar presente, ou deixar de formular o pedido de condenação nas alegações finais;

IV – quando, sendo o querelante pessoa jurídica, esta se extinguir sem deixar sucessor.

Essa forma de extinguir a punibilidade só pode ser aplicada às ações penais privadas, conforme o artigo 60, caput, do Código de Processo Penal.

No entanto, é comum surgirem questionamentos sobre se esse instituto se aplica aos casos de ação penal privada subsidiária da pública, e a resposta correta é não.

Isso ocorre porque, se houver desídia do querelante, nos termos dos incisos I a IV, o Ministério Público retomará a ação penal, não ocorrendo sua extinção. Portanto, é importante estar atento a essa observação.

Entre as causas de perempção, é importante lembrar aquela prevista no inciso III, parte final, onde o querelante deve expressamente requerer a condenação durante as alegações finais, que normalmente são realizadas de forma oral, salvo se o Juiz conceder prazo para a forma escrita. O pedido de condenação deve ser explícito e inequívoco.

Todas as causas de extinção da punibilidade discutidas anteriormente podem ser reconhecidas pelo Juiz de ofício, a qualquer momento, pois são consideradas matéria de ordem pública, conforme estabelecido no artigo 61, caput, do Código de Processo Penal.

Por fim, uma última causa de extinção da punibilidade, aplicável a qualquer tipo de ação penal, seja pública ou privada, é o falecimento do acusado. O Juiz pode reconhecer essa causa após a apresentação da certidão de óbito e a manifestação do Ministério Público, conforme previsto no artigo 62 do Código de Processo Penal.

Ação penal privada subsidiária da pública

A ação penal privada subsidiária da pública possui natureza jurídica de ação penal privada, devendo ser proposta pelo querelante. No entanto, o Ministério Público poderá retomar a ação penal a qualquer tempo em caso de desídia do querelante, não se aplicando, como já mencionado anteriormente, os casos de perempção previstos no art. 60 do Código de Processo Penal.

Uma última observação é que o legislador constitucional previu expressamente esta possibilidade, conforme o art. 5º:

Art. 5°, LIX, CF/88 – será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal;

Assim, a ação penal privada subsidiária da pública é de suma importância, uma vez que possui previsão tanto no Código de Processo Penal (CPP) quanto na Constituição Federal.

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Sobre o Autor

Césary Matheus
Césary Matheus

Acadêmico de direito, redator e fundador do Blog Destrinchando o Direito.

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