Agentes públicos: conceito, classificação e peculiaridades

Os agentes públicos são aqueles que atuam diretamente para o Poder Público, ou seja, sem a intermediação de empresas. 

Existem diversas formas de classificar os agentes públicos. Neste post, separei as principais para facilitar o entendimento do texto constitucional atrelado a diversos aspectos do Direito Administrativo. Boa leitura!

Classificação dos agentes públicos

Os agentes públicos podem ser organizados em cinco categorias distintas: 

1. Agentes políticos;
2. Membros de carreiras especiais;
3. Agentes administrativos;
4. Particulares que colaboram com a Administração e; 
5. Agentes militares.

1 – Agentes políticos

O primeiro grupo é composto pelos agentes políticos, responsáveis pelo exercício de funções governamentais e que ocupam o topo da hierarquia organizacional. 

Esses agentes são os membros dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário em âmbito federal, estadual, distrital e municipal. 

Exemplos: Senadores, Deputados Federais, Estaduais e Vereadores; Presidente, Governadores e Prefeitos; Ministros do Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça e Tribunais Superiores, além de desembargadores dos Tribunais de Justiça. 

A remuneração desses agentes é feita por meio de subsídio,(art. 37, § 4º, CF/88).

2 – Membros de carreiras especiais

O segundo grupo é formado pelos membros de carreiras especiais, caracterizadas por sua independência funcional e ausência de submissão à hierarquia tradicional da Administração Pública. 

Esses agentes tomam decisões, em regra, baseadas em sua livre convicção e também recebem remuneração por subsídio. 

Exemplos: Magistrados, membros do Ministério Público, Defensoria Pública, Advocacia Geral e Tribunais de Contas.

Para alguns doutrinadores, essa categoria não existe. Os membros de carreiras especiais integrariam o grupo de agentes políticos mencionados anteriormente. 

A categoria de membros de carreiras especiais, separada dos agentes políticos, passa a ser adotada a partir de 1998, com as reformas constitucionais do Estado.

3 – Agentes administrativos

Os agentes administrativos desempenham a função operacional da Administração Pública, sendo responsáveis pelo funcionamento efetivo da máquina pública. 

Essa categoria é subdividida em três grupos bem definidos: servidores públicos, empregados públicos e contratados temporários. Vejamos cada um deles.

3.1 – Servidores públicos

O termo “servidor público” é utilizado pela Constituição para designar os agentes administrativos vinculados ao regime de trabalho estatutário. 

Esses agentes possuem sua relação com a Administração estabelecida por meio de um cargo público, que pode ser um cargo efetivo ou em comissão.

O ingresso em um cargo efetivo ocorre exclusivamente por meio de concurso público, que pode ser composto por provas ou provas e títulos. 

Por outro lado, o cargo em comissão, também conhecido como cargo comissionado ou de confiança, é preenchido por livre nomeação da autoridade competente. 

3.2 – Empregados públicos

O termo “empregado público” é utilizado pela Constituição para designar os agentes administrativos regidos pelo regime de trabalho celetista, o mesmo aplicado ao setor privado. 

O ingresso nesses empregos ocorre exclusivamente por meio de concurso público, que pode ser composto por provas ou provas e títulos. O vínculo desses agentes públicos com a Administração Pública é denominado emprego público.

Embora comumente associados à estatais, os empregados públicos não se limitam a elas. Muitos Municípios brasileiros nunca instituíram o regime estatutário, adotando o regime celetista como padrão em sua administração direta, autárquica e fundacional.

3.3 – Contratados temporários

Os contratados temporários não são vinculados ao regime celetista nem ao estatutário, e não ocupam cargos públicos ou empregos públicos. 

Sua relação com a Administração Pública ocorre por meio de um regime administrativo especial, previsto no art. 37, IX, da Constituição Federal de 1988, sendo regulamentado por lei específica de cada ente federativo.

Esses agentes públicos desempenham uma função pública, termo que se refere de forma genérica às atividades realizadas na Administração. Por exemplo, quem ocupa o cargo de professor exerce a função de magistério, enquanto quem ocupa um emprego de gerente realiza a função de coordenação. 

Já o contratado temporário, embora não tenha cargo ou emprego, exerce uma função dentro da estrutura administrativa. Importante mencionar, que a Administração Pública não pode contratar temporariamente para substituir a função de cargos efetivos vagos. 

No entanto, quando o servidor efetivo está afastado ou de licença, é possível a contratação temporária, a título precário, para desempenhar as funções do cargo até o retorno do titular.

Os contratados temporários também podem ser admitidos em situações excepcionais, como em casos de calamidade e emergência, no combate a epidemias, em atividades sazonais (como recenseamentos) e em programas financiados por verbas orçamentárias não permanentes. 

4 – Particulares em colaboração com a Administração Pública

Nesta categoria, encontramos os agentes honoríficos, delegados e credenciados. O termo “honorífico” é de origem antiga, derivando de “honra”, no sentido de servir à Pátria com honra. Exemplos desse grupo são os mesários e os jurados no Tribunal do Júri.

Os “delegados” são particulares que recebem uma delegação direta de um serviço público, como é o caso dos notários e registradores.

Os “credenciados”, como o nome indica, são particulares que se qualificam junto à Administração Pública para desempenhar determinadas funções. Exemplos incluem peritos, administradores judiciais, advogados dativos, tradutores juramentados, leiloeiros, entre outros.

A inclusão do particular colaborador no grupo de agentes públicos visa, principalmente, assegurar sua responsabilização, que, em alguns casos, é equiparada à de um servidor público efetivo.

5 – Agentes militares

Os agentes militares, como a Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar nos Estados, e as Forças Armadas no âmbito federal, estão dispostos em uma seção distinta no texto constitucional. Por esse motivo, é incorreto classificá-los como servidores públicos. 

A Emenda Constitucional nº 18/98 alterou as seções para estabelecer uma distinção clara entre as classes de servidores públicos e militares. De acordo com o artigo 42 da Constituição Federal:

Art. 42. Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. 

Já os militares federais estão dispostos no art. 142:

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

Em resumo, com as mudanças trazidas pela Emenda Constitucional nº 18/98, a Constituição Federal estabeleceu uma distinção clara entre o regime jurídico dos servidores públicos e dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (na época).

Os servidores públicos estão previstos na Seção II, Capítulo VII, sendo regulamentados pelos artigos 39 a 41, enquanto os militares dos Estados e do Distrito Federal estão regulados de forma distinta na Seção III, no artigo 42.

Já os militares federais, pertencentes às Forças Armadas, foram deslocados para o artigo 142, Capítulo II, dedicado exclusivamente às Forças Armadas. A conexão entre os militares estaduais e federais se dá pela aplicação dos §§ 2º e 3º do artigo 142 aos militares estaduais, conforme determinado pelo § 1º do artigo 42 da Constituição Federal.

Vale destacar a aprovação da Emenda Constitucional nº 101/2019, que ampliou as possibilidades de acumulação de cargos públicos, conforme estabelecido no artigo 37, XVI, da Constituição Federal. Embora a redação do texto constitucional tenha se tornado confusa com a introdução do § 3º no artigo 42, é necessário interpretar a norma conforme a intenção do legislador.

Antes da emenda, apenas o militar que ocupasse um cargo privativo de profissional da saúde poderia acumular outro cargo na área da saúde, sem precisar ser transferido para a reserva. 

Com a redação atual, o militar pode acumular seu cargo com um cargo de professor, técnico ou científico, ampliando as possibilidades de acúmulo de funções.

Direitos, deveres e responsabilidades

O regime jurídico dos servidores federais está na Lei nº 8.112/90, que, sem dúvida, é um dos assuntos mais cobrados no Exame de Ordem e em algumas provas de concurso público.

Por isso, reservei o próximo tópico para estudarmos a estrutura desta lei com mais detalhes. Aconselho ler a lei na íntegra… 

Cargo, provimento e vacância

• O servidor público ocupa um cargo público.
• Os cargos públicos podem ser efetivos ou comissionados.
• A nomeação é a forma de provimento do cargo, enquanto a posse é a forma de investidura.
• As formas de provimento incluem nomeação, promoção, reversão, readaptação, reintegração, recondução e aproveitamento.
• O servidor público federal tem 30 dias para tomar posse e 15 dias para entrar em exercício.
• Após a entrada em exercício, o servidor passa por 3 anos de estágio probatório, sendo declarado estável por meio de avaliação especial de desempenho.
• A vacância ocorre com exoneração, demissão, promoção, readaptação, aposentadoria, posse em outro cargo inacumulável ou falecimento.
• Exoneração é o desligamento sem sanção disciplinar, enquanto demissão é a punição por prática de infração disciplinar grave.
• Readaptação e promoção podem ser formas simultâneas de provimento e vacância.
• Remoção e redistribuição são formas de movimentação de pessoal, mas não geram vacância nem provimento.

Direitos e vantagens

• Vencimento é o valor básico de retribuição, enquanto remuneração é a soma do vencimento com as vantagens.
• Vantagens podem ser indenizações ou gratificações adicionais.
• Indenizações não são incorporáveis, como ajuda de custo, diária, transporte e auxílio moradia.
• Vantagens se incorporam ao vencimento quando há previsão expressa em lei, como gratificação natalina, adicional noturno e adicional de férias.
• O servidor em débito com a Administração tem 30 dias para quitar a dívida, salvo se já exonerado ou aposentado, quando o prazo é de 60 dias.
• As férias do servidor são de 30 dias corridos, podendo ser parceladas em até 3 etapas e acumuladas em 2 períodos.
• Operadores de raio-X têm 20 dias de férias corridas e não podem acumular.
• Licenças incluem: doença na família, acompanhar cônjuge, serviço militar, atividade política, interesse particular e mandato classista.
• Afastamentos incluem: serviço em outro órgão, exercício de mandato eletivo, estudo no exterior, serviço em organismo internacional, mestrado e doutorado no Brasil.
• Concessões incluem: 1 dia para doar sangue, até 2 dias para cadastramento eleitoral, 8 dias para casamento e falecimento de certos parentes.
• O tempo de serviço é contado em dias, mas para aposentadoria, conta-se o tempo de contribuição.

Direito de petição

• Direito de petição: é o pedido feito por intermédio da chefia.
• Reconsideração: a mesma autoridade que tomou a decisão julga o recurso.
• Recurso hierárquico: é o recurso apreciado pela autoridade superior àquele que manifestou o ato ou decisão.
• O direito de requerer prescreve em 5 anos, exceto em questões remuneratórias, em que o prazo é de 120 dias.

Regime disciplinar

• São deveres do servidor, dentre outros: exercer a atividade com zelo, zelar pelo material, observar as leis, ser leal, guardar sigilo, ser assíduo e pontual, manter conduta ética, ter urbanidade;
• São proibições, dentre outras: ausentar-se sem avisar, retirar documento ou objeto sem autorização, recusar fé a documentos públicos, coagir e aliciar subordinados, praticar o nepotismo, valer-se de cargo para proveito pessoal, praticar usura;
• Descumprimento de dever é diferente de proibição;
• A regra é a vedação de acumulação de cargos públicos. Na exceção tem que haver compatibilidade de horários, observância de teto remuneratório, e enquadramento em: 2 de professor; 1 de professor com um cargo técnico ou científico; 2 de profissional da saúde;
• O servidor tem responsabilidade administrativa, civil, civil administrativa e penal;
• Administrativa: infração ao regime disciplinar – advertência, suspensão, demissão;
• Civil: dano ao erário – ressarcimento;
• Civil-administrativa: ato de improbidade – suspensão dos direitos políticos, multa civil;
• Penal: crimes e contravenções – penas de detenção e reclusão;
• As sanções são acumuláveis e independentes, salvo a condenação penal e a absolvição penal com provas de inocência, que implicam reflexos nas responsabilidades administrativa e civil;
• São penalidades disciplinares: advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de função comissionada;
• Advertência: sempre escrita, infrações leves a moderadas;
• Suspensão: reincidência de infração punível com a advertência, máximo de 90 dias, sendo 15 dias quando recusar inspeção médica;
• Demissão: infrações graves (crime contra a administração, improbidade, lesão aos cofres públicos, dilapidação do patrimônio público e corrupção são as mais graves);
• Cassação: aplicável nos casos em que o aposentado seria demitido se estivesse na ativa;
• Destituição: aplicável nos casos em que o servidor seria punido com suspensão ou demissão;
• Abandono de cargo: mais de 30 faltas injustificadas;
• Inassiduidade habitual: 60 faltas intercaladas em 12 meses.

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