Processo Legislativo: estrutura, fases e classificação

O processo legislativo é uma das funções típicas do Poder Legislativo e constitui um dos temas mais importantes do Direito Constitucional. Ele é o conjunto de regras procedimentais previstas na Constituição Federal que orientam a elaboração das espécies normativas.

Essas regras devem ser rígidamente observadas por todos os envolvidos na elaboração das leis.

Além da função legislativa, vale lembrar que a fiscalização também é uma função típica do Poder Legislativo. O Poder Executivo e o Poder Judiciário podem exercer a função legislativa de forma atípica.

O Poder Judiciário exerce a função legislativa atípica, por exemplo, ao elaborar o seu Regimento Interno. Já o Poder Executivo exerce essa função ao editar Medidas Provisórias, Decretos e Leis Delegadas.

1 – Classificação do Processo Legislativo

Quanto à organização política

O processo legislativo pode ser autocrático, indireto, semidireto ou direto.

• Processo legislativo autocrático: não há participação popular.
• Processo legislativo indireto: as propostas são votadas por representantes — é o modelo adotado no Brasil.
• Processo legislativo semidireto: os representantes elaboram as propostas, mas elas só entram em vigor após a participação do povo, por exemplo, por meio de referendo.
• Processo legislativo direto: o próprio povo, sem intermediários, discute e vota as propostas.

É importante não confundir o processo legislativo indireto, adotado no Brasil, com o regime democrático indireto, que o país não adota.

O Brasil adota o regime democrático semidireto, pois existe participação popular. Isso se fundamenta no artigo 1º da Constituição Federal, que afirma: “Todo poder emana do povo”.

A democracia brasileira é, portanto, mista ou semidireta, pois combina elementos da democracia direta e indireta.

Quanto às fases procedimentais

O processo legislativo pode ser:

• Comum (ou ordinário) – o mais amplo, utilizado para elaborar leis ordinárias;
• Especial – utilizado para espécies específicas, como leis orçamentárias;
• Sumário – quando o Chefe do Executivo solicita urgência em projeto de sua iniciativa.

O processo legislativo sumário

Previsto no artigo 64 da Constituição Federal, esse procedimento determina:

“A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores terão início na Câmara dos Deputados.
O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.
Se a Câmara dos Deputados ou o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição em até 45 dias, ficarão sobrestadas todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa até que se ultime a votação.”

Assim, após a solicitação de urgência:

• A Câmara dos Deputados (Casa iniciadora) tem 45 dias para votar o projeto;
• Em seguida, o projeto vai ao Senado Federal (Casa revisora), que também tem 45 dias para votar;
• Se houver modificações no Senado, o projeto retorna à Câmara, que tem 10 dias para apreciar as emendas.

Se os prazos não forem cumpridos, ocorre o trancamento da pauta, ou seja, a paralisação de todas as deliberações, exceto as que tenham prazo constitucional determinado.

2 – Processo Legislativo Ordinário

O processo legislativo ordinário é dividido, segundo a doutrina majoritária, em três fases:

1. Fase introdutória
2. Fase constitutiva
3. Fase complementar

Há autores, como José Afonso da Silva, que subdividem em cinco fases, incluindo:

• Fase de exame do projeto nas comissões;
• Fase das discussões;
• Fase das deliberações;
• Fase de revisão.

Porém, o modelo mais cobrado e utilizado na literatura jurídica é o que adota três fases principais.

Fase Introdutória — A Iniciativa

A fase introdutória é consagrada pela iniciativa do projeto de lei, ou seja, a faculdade atribuída a determinados órgãos para deflagrar o processo legislativo.

A iniciativa pode ser:

• Geral: capacidade de propor projeto de lei sobre temas não delimitados pela Constituição;
• Reservada (ou privativa/exclusiva): capacidade de propor projetos sobre temas delimitados constitucionalmente;
• Concorrente: competência alternativa entre diversos entes (exemplo: emenda constitucional);
• Popular: quando o próprio povo apresenta projeto de lei.

Segundo o art. 61, §2º da Constituição Federal, no âmbito federal:

“A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.”

A iniciativa popular não pode propor emendas constitucionais, mas pode propor emendas às constituições estaduais e às leis orgânicas municipais.

Fase Constitutiva — Deliberação, Votação, Sanção ou Veto

Nesta fase ocorre a análise do projeto pelas comissões (como a CCJ) e a deliberação.

Delegação interna corporis

Significa a delegação de poder de votação a uma comissão, sem necessidade de passar pelo plenário.
Essa votação terminativa pode ocorrer, salvo se houver recurso de 1/10 dos membros da Casa.

Conforme o art. 58, §2º, inciso I da Constituição Federal:

“Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa.”

Após a deliberação e votação, o projeto é encaminhado ao Presidente da República, que poderá sancionar ou vetar a proposição.

Fase Complementar — Promulgação e Publicação

A fase complementar corresponde à promulgação e publicação da lei.

• Promulgação: atesta formalmente a existência da lei.
• Publicação: confere vigência e eficácia à norma.

A promulgação deve ocorrer em 48 horas pelo Presidente da República. Caso ele não o faça, cabe ao Presidente do Senado Federal, e, na sua ausência, ao Vice-Presidente do Senado, sob pena de responsabilidade.

3 – Procedimento nas Casas Legislativas

O processo começa na Casa iniciadora, que geralmente é a Câmara dos Deputados, especialmente quando o projeto é apresentado por iniciativa popular, pelo Presidente da República, pelo Procurador-Geral da República, entre outros.

Se o projeto for rejeitado, é arquivado, podendo ser reapresentado na mesma sessão legislativa pelo voto da maioria absoluta de qualquer das Casas, dependendo do tipo de norma.

Cláusula de irrepetibilidade

• Absoluta: impede a reapresentação de emendas constitucionais e medidas provisórias na mesma legislatura.
• Relativa: permite a reapresentação de leis ordinárias e complementares com voto da maioria absoluta.

4 – Tramitação na Casa Revisora

Encaminhado à Casa revisora, o projeto pode:

• Ser rejeitado, sendo arquivado;
• Ser aprovado integralmente, seguindo para sanção;
• Ser aprovado parcialmente sem emendas, indo também para sanção;
• Ser aprovado parcialmente com emendas.

As emendas podem ser:

• Aditiva: acrescenta texto;
• Supressiva: retira parte do texto;
• Aglutinadora: une dispositivos;
• Modificadora: altera de forma não substancial;
• Substitutiva: altera de forma substancial.

Quando há emendas, o projeto retorna à Casa iniciadora, que deve analisá-las em bloco (todas ou nenhuma), salvo se houver parecer contrário das comissões.

A Casa iniciadora pode aceitar as emendas, enviando o texto ao Presidente da República com modificações, ou rejeitá-las, remetendo o texto original.

5 – Sanção ou Veto do Presidente da República

A sanção é o ato pelo qual o Presidente aprova o projeto, permitindo que siga para promulgação.
Há um prazo de 15 dias úteis para sancionar ou vetar. O silêncio implica sanção tácita.

O veto pode ser:

• Jurídico: por inconstitucionalidade (controle de constitucionalidade preventivo e político);
• Político: por contrariedade ao interesse público.

Características do veto:

• Irretratável;
• Expresso (pois o silêncio implica sanção tácita);
• Formal e motivado (deve ser comunicado em até 48 horas ao Congresso);
• Supressivo (retira, mas não acrescenta texto);
• Superável (pode ser derrubado pela maioria absoluta da Câmara e do Senado em sessão conjunta).

6 – Promulgação e Publicação

A promulgação é o ato que certifica a existência formal da lei, e a publicação é o que confere vigência e eficácia.

Se o Presidente não promulgar em 48 horas, o faz o Presidente do Senado, e, se este se omitir, o Vice-Presidente do Senado, sob pena de responsabilização.

O processo legislativo das leis complementares segue o mesmo rito das leis ordinárias, mudando apenas o quórum, que passa a ser de maioria absoluta, e não simples.

Conclusão

O processo legislativo, no âmbito do Direito Constitucional, é o conjunto de procedimentos formais que asseguram a legitimidade das leis, garantindo a separação dos poderes, o controle recíproco e a efetivação da vontade popular.

Compreender suas fases, classificações e fundamentos constitucionais é essencial para estudantes, operadores do Direito e candidatos a concursos públicos.

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