Ação popular: conceito, cabimento e espécies

A ação popular surgiu com o objetivo de tutelar apenas o patrimônio público. Porém, ao longo dos diversos dispositivos constitucionais, passou a ter uma proteção mais ampla que iremos compreender no decorrer deste post.  

Logo, este remédio possui importante participação como ferramenta da democracia na condução de um processo político, primordialmente, no que tange à proteção da coisa pública. 

Continue a leitura e bons estudos! 

Cabimento da ação popular

De acordo com o artigo 5°, LXXIII, da CF/88, a ação popular busca anular ato lesivo ao patrimônio público ou entidade que o Estado participe, quais sejam: 

• Moralidade administrativa
• Meio ambiente
• Patrimônio histórico e cultural

Importante destacar que esse ato lesivo pode ser tanto uma ação ou omissão. 

Ou seja, imaginando que o principal objetivo é a anulação de um ato lesivo aos bens previstos na carta magna, trata-se de uma ação de característica desconstitutiva. 

Nada impede, porém, que subsidiariamente, a ação popular possua conteúdo condenatório. Nesse sentido, temos 2 (dois) requisitos para o cabimento desta ação: lesividade e ilegalidade. 

O primeiro está relacionado com a violação do direito positivado propriamente dito, enquanto que a ilegalidade está ligada à violação dos princípios mais caros à Administração Pública. 

Lembrando que a ação popular não se confunde com mandado de segurança, principalmente quanto a suas finalidades. É o que dispõe a Súmula 101 do STF ao afirmar que:

O mandado de segurança não substitui a ação popular.

Legitimidade ativa

Qualquer cidadão é parte legítima para ajuizar ação popular. Não é qualquer “pessoa”, mas qualquer CIDADÃO que tem legitimidade para o ajuizamento. A evidência para essa cidadania consistirá no título de eleitor ou em outro documento equivalente.

O Ministério Público e a Defensoria Pública, enquanto instituições, não possuem legitimidade para o ajuizamento desse remédio constitucional. Entretanto, dúvidas não restam de que o cidadão promotor de justiça ou defensor público ostenta tal legitimidade. 

Porém, embora o Ministério Público não possa ajuizar a ação, deverá atuar no processo como custus legis (fiscal da lei), inclusive podendo dar prosseguimento à demanda caso o autor desista e nenhum outro legitimado assuma a titularidade.

Como não poderia deixar de ser, trata-se, esta última medida, de uma discricionariedade que está consagrada pelo próprio princípio da independência funcional, não estando o membro do Ministério Público obrigado a fazê-lo. 

Nesse sentido, é indispensável o exercício da capacidade postulatória pelo advogado, que necessita estar legalmente constituído. Contudo, se o próprio autor popular ostentar essa condição e não existir algo que o impeça de litigar com o Poder Público, não será necessária a presença de outro advogado para a comprovação da capacidade postulatória.

Além disso, o cidadão não está limitado ao seu domicílio para ajuizar uma ação popular. Ou seja, pode o sujeito ser inscrito perante a justiça eleitoral no município de Fortaleza/CE, e ajuizar uma ação popular no município de Maceió/AL. 

Legitimidade passiva

O art. 6º, caput da Lei n.º 4.717/1965 traz as pessoas que podem ocupar o pólo passivo da ação popular. Porém, de forma resumida temos: 

• A pessoa cujo patrimônio se quer proteger (entidade lesada);
• Aqueles que causaram a lesão (ou ameaça) aos bens tutelados (agente responsável pela prática do ato).
• Beneficiários diretos do ato ou omissão (quem se beneficiou).

Vale ressaltar que, sendo possível essa total identificação, todos devem figurar como réus na ação popular, configurando-se um verdadeiro litisconsórcio passivo necessário.

Espécies de ação popular

A ação popular pode ocorrer na forma preventiva se existir somente uma possibilidade de dano iminente, ou repressiva se o dano ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural já tiver ocorrido.

Competência para julgar uma ação popular

A ação popular deve ser apreciada por um juiz de primeira instância no estado onde ocorreu o ato. No entanto, em situações de discordância entre a União e o estado-membro, a responsabilidade pelo julgamento da ação popular é atribuída ao Supremo Tribunal Federal (STF), conforme estabelecido na Constituição de 1988: 

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

I – processar e julgar, originariamente: […]

f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;

Confirmando o entendimento anterior, e consoante previsão do art. 18 da Lei n.º 4.717/1965, a sentença proferida em sede de ação popular terá eficácia de coisa julgada oponível erga omnes, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova. 

Nesse caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova. Mesmo já mencionado anteriormente, é importante se fazer o seguinte questionamento: 

O STF possui competência para julgar ação popular? 

Conforme já ratificado em julgamento recente, em regra, o STF não possui competência originária para processar e julgar ação popular.

A regra geral é que a competência para julgar uma ação popular contra qualquer autoridade, incluindo o Presidente da República, reside no juízo de primeira instância, como mencionado anteriormente.

Entretanto, existem quatro exceções a essa regra, nas quais a responsabilidade de julgar a ação popular é atribuída ao Supremo Tribunal Federal (STF):

• Que envolva conflito federativo entre a União e os Estados, a União e o DF, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta (art. 102, I, f, da CF/88);
• Na qual todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados (art. 102, I, n, da CF/88);
• Em caso de proposta contra o CNJ ou o CNMP (art. 102, I, r, da CF/88);
• Cujo pedido seja próprio de Mandado de Segurança coletivo contra ato do Presidente da República, por força do art. 102, I, d, da CF/88 (STF. Plenário. Pet 8104 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 06/12/2019).

Para finalizar…  

Existem determinados tópicos que não pode ser esquecido por você, são eles: 

• Não existe foro por prerrogativa de função nessa ação. Assim, independentemente da autoridade que tenha participado da lesão, competência para o julgamento será da Justiça Estadual ou Federal de primeira instância.
• As únicas ações gratuitas segundo o art. 5º, LXXVII, da CF/88, são habeas corpus e habeas data. Nesse sentido, a ação popular não se enquadra no rol das ações gratuitas previstas no texto da Constituição.
• Como um estímulo à propositura desta ação, o legislador isentou o seu autor do pagamento de custas judiciais e da condenação nos honorários de sucumbência, desde que tenha agido de boa-fé.
• A sentença que concluir pela carência ou improcedência da ação está sujeita a duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal.
• A coisa julgada em sede de ação popular é secundum eventum probationis. Nesse sentido, não haverá coisa julgada material se a decisão extinguir o processo sem julgamento do mérito ou, embora apreciando o mérito, julgue o pedido improcedente por falta de provas.

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